[22] 陈骏业：《法律思维能力在法律高等教育中的核心定位及培养》，载《河北法学》2008年第2期。
队伍保障对于全面依法治国来说是基础性的。从国际共产主义运动的教训看，社会主义国家也必须坚持法治、建设法治。
可见，在中国式现代化建设中，法治建设必不可少，法治目标十分明确。虽然中国式现代化的本质要求中没有直接提到法治，但法治在其中具有重要地位，扮演关键角色。坚持法治，就是运用法律的力量巩固这些制度，保障中国共产党领导下的社会主义国家制度和国家治理体系。坚持依宪治国、依宪执政，关键是加强宪法实施和监督。加强涉外执法司法工作。
这也影响了社会主义法治建设。这是全面依法治国在全局上、整体上的工作安排。另一方面，如果缺少法律或者法律未达到基本权利要求的最低保护限度，那么基本权利也可以成为公权利的直接基础。
[52]2.法律的利害调整方案如前所述，公权利取决于行政法规范中存在对于对立且交织的冲突私益进行评价、限定和权衡的利害调整方案。可以看出，对法律规范的解释应将包括立法宗旨、利害对立方的权利以及基本权利在内的所有规范内容考虑在内。借由这一请求权，私人可以保障他所拥有的形成、保全或者准入利益的实现。利害调整模式立足于行政法律关系理论，优化了公权利的判断方法，推动了公权利理论的发展。
简言之，根据利害调整模式，私人借由对水平关系的主观化来独立维护其利益，并可通过行政诉讼机制审查行政机关对其利益的考虑是否妥当。北京联立房地产开发有限责任公司诉北京市东城区人民政府行政复议案，最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申293号。
直至侵害后果层面，才可以完整识别公权利的全部要素：一是构成要件层面的可为。[30]真正对多元利益关系予以完整理论应对的，实际上是普罗伊斯提出的利害调整模式。此时，行政机关并非仅是公共利益的代表和维护者，而且也要根据法律对冲突的私人利益进行协调。行政法律关系是公权利的基础和前提，应该在整体的法律关系中把握权利。
[49]以此为前提，法律具有不同的功能：行政机关必须严格根据法规范的规定，被授权且有义务通过行政行为协调冲突的私人利益。从而，公权利的判断方式可化约为行政法规范→利害调整方案→公权利的三阶段结构。鲁鹏宇：《德国公权理论评介》，载《法制与社会发展》2010年第5期，第38—47页。（一）我国第三人公权利判断的现状与问题虽然我国学者较早研究公权利，[74]但自刘广明案之后，我国法院才将《行政诉讼法》第2条第1款的合法权益解释为公权利，将第25条第1款的利害关系置换为原告的公权利受到侵害，并运用保护规范理论判断第三人的公权利和原告资格。
利害调整模式将诉权区分为两个要素：一是规范要素，原告必须以行政法规范为依据，主张其具有经由利害调整公式得出的、包含可为与能为的公权利。[50] Vgl. Matthias Schmidt-Preu? (Fn. 12), S.213.[51] Vgl. Matthias Schmidt-Preu?, Mulipolarit?t und subjekives ?ffentiiches Recht, in: Otto Depenheuer u. a. (Hrsg.), Staat im Wort. Festschrift für Josef Isensee, C.F. Müller,2007, S.597 (602 f.).[52] Vgl. Matthias Schmidt-Preu?, Die Konfliktschlichtungsformel. Zur Neubegründung des subjektven ?ffentlchen Rechts, in: Peter Baumester/Wolfgang Roth/Josef Ruthig (Hrsg.), Staat, Verwaltung und Rechtsschutz. Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke zum 70. Geburtstag, Duncker Humblot,2011, S.1167 (1175).[53] Vgl. Matthias Schmidt-Preu? (Fn. 12), S.247 f.[54] Vgl. Matthias Schmidt-Preu? (Fn 52), S.1167 (1177).[55] Vgl. Matthias Schmidt-Preu? (Fn 12), S.218.[56] Vgl. Thorsten Ingo Schmidt (Fn 42), S.668 (669).[57] Vgl. Hans Heinrich Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, Mohr Siebeck, l. Aufl., 1965, S. 19 ff; Norbert Achterberg, Die Rechtsordnung als Rechtsverh?ltnisordnung, Duncker Humblot,1982, S. 31 ff.[58] Vgl. Norbert Achterberg (Fn. 57), S.74,99 f.[59] Vgl. Hartmut Bauer, Lehren vom Verwaltungsrechtsverh?ltnis, Mohr Siebeck, 2022, S.30.[60] Vgl. Norbert Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, C.F. Müller,2.Aul.,1986, § 20 Rn.68.[61] 鲁鹏宇和赖恒盈在各自的研究中都认为哈特穆特·鲍尔已经区分了垂直关系和水平关系，并对二者进行整合。
德国行政法主要借助保护规范理论识别第三人的公权利，即第三人是否享有公权利取决于行政法规范的私益保护目的。 摘要: 随着多元行政法律关系的产生，具有二元构造特征的传统公权利理论出现危机。
[3]无论是公权利的概念、范围还是判断方法，我国法院的裁判大体上延续了新保护规范理论的基本立场。[33] Vgl. Matthias Schmidt-Preu? (Fn 12), S.9 ff.[34] Vgl. Matthias Schmidt-Preu? (Fn 12), S.30 ff.[35] 国内的相关介绍，见前注[15]，王世杰文，第96页。鲍尔认为，应借助行政法律关系理论重新审视公权利。因此，本文并不沿用主观公权利，而是使用公权利这一表达。[42] Vgl. Thorsten Ingo Schmidt, Besprechung: Matthias Schmidt-Preu?, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, A?R 131 (2006), S.668.[43] Vgl. Matthias Schmidt Preu? (Fn. 12), S.187.[44] Vgl. Matthias Schmidt Preu? (Fn. 12), S.442.[45] Vgl. Matthias Schmidt Preu? (Fn. 12), S.447 ff.与亨克理论相似，利害调整模式中请求权的生成方式也是源自行政的行为规范。[62] Vgl. Rainer Wahl, in: Friedrich Schoch/Jens-Peter Schnider/Wolfgang Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Werkstand: 39. EL Juli 2020, Vorbemerkung,§ 42 Abs. 2 Rn.61 ff.[63] 对考虑要求的介绍，参见赵宏：《中国式保护规范理论的内核与扩展——以最高人民法院裁判为观察视角》，载《当代法学》2021年第5期，第92—93页。
另一方面，民主原则同样可以证成立法者与法律对于利害调整具有优先性。[55]从立法技术的角度来看，部分法规范可能直接包含利害调整模式的全部要素，其也有可能仅规定了行政的行为方式和实体义务，而利害调整方案则从外部规范加以引致，并与之结合成为公权利的规范基础。
更为重要的是，鲍尔关注到传统二元行政法律关系的弊端，指出了多元行政法律关系中公权利的特殊性和复杂性，并特别重视基本权利和事实结构在发现公权利过程中的作用。[德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》(第1卷)，商务印书馆2002年版，第502页。
[87]其二，在适用法律解决具体争端时，具有利益协调义务的行政机关同样应兼顾不同利益间的冲突。通过实践检验，利害调整模式得到了德国司法实务界的肯认。
李泠烨：《原告资格判定中保护规范说和实际影响说的混用与厘清——兼评东联电线厂案再审判决》，载《交大法学》2022年第2期，第107页。这就是可区分性(Abgrenzbarkeit)标准，即能否对第三人进行保护取决于：第三人是否属于与一般公众相区分、可明确划定的受益人。换言之，立法者须划定使冲突利益可以协调统一、发挥最佳功效的界线，这才是自由等价的真正意旨。行政法律关系理论不限于国家与私人之间的二元关系，而是将视野拓展及于不同主体相互间关系在内的整体法律关系结构。
[50]当然，立法者和法律也不得恣意行使冲突调整权限，其要受到宪法特别是基本权利最低保护限度的拘束。也就是说，立法宗旨并非公权利存在的必要条件。
[57]虽然阿赫滕贝格认识到，只有承认多元法律关系，才能够把握高度复杂的社会结构，避免对现实的碎片化观察，[58]但他的法律关系理论太过抽象，与行政法教义学和实定法之间仍有一定距离。通过将国家明确为恒定的义务主体，利害调整模式中的请求权指向要求，私人一方仅可通过能为(K?nnen)向作为义务主体的国家请求实现自由的可为。
20世纪50年代，巴霍夫最早对布勒的公权利理论进行系统修正。于此背景下，行政法律关系逐渐从二元转向多元，古典的干预行政也衍生出分配行政的理念，从而对传统行政法的概念与体系提出了挑战。
（一）利害调整模式的理论基点与传统公权利理论的二元构造相比，利害调整模式以自由等价和人格主义为前提，以私人间的冲突利益关系为核心架构了公权利理论。[86]七、结语面对现代社会中行政对个人利益的广泛介入与调整，利害调整模式对包括立法权、行政权与司法权在内的所有国家权力提出了系统要求：其一，对于公权利的识别而言，为了确保公权利的规范性，关键是具有民主正当性的立法者通过法律对不同的私人利益加以分配与调整，尤其是要协调不同主体间的基本权利冲突。以私人间利益冲突为基点，多元行政法律关系中公权利判断的核心是受行政活动影响的私人之间是否存在间接的法律关系以及如何将其嵌入到公权利的利害调整结构之中。[26] 赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，载《法学家》2015年第3期，第44页。
如果冲突的私人利益处于这样一种关系秩序中，则该行政法规范具有保护第三人的性质，处于上述冲突中的利益主体能够要求国家实施法律规定的利害调整方案。二为事实要素，即原告须提出事实来证明其权利可能受到侵害。
此外，一方私人的公权利也可以经由另一方私人的权利而被限缩，这是自由等价原则的必然推论。通过区分权利分配与请求权指向这两个维度，利害调整模式实现了私人间水平关系与国家和私人之间垂直关系的整合。
这种以自由等价原则为底色的利害调整模式立足于人格主义(Personalismus)的人的图像——个人不是与世隔绝、至高无上的个体，而是在共同体关联性与共同体紧张性的意义下，决定了个人与团体间的紧张性，自由不是毫无界限的恣意妄为，自由与责任彼此间具有互补关系。虽然在利害调整模式中，立法者、特别是行政机关对于私益冲突的解决作用明显，但利害调整模式并非主张全能式的国家调控，其毋宁是认识到私人领域自我调控的功能边界。
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